CONSULTA: ¿La adquisición de un frac responde a una necesidad municipal?
La adquisición por la entidad local mediante contrato menor de un frac y sus complementos para actos protocolarios y de representación del Sr. Alcalde, ¿responde a una necesidad municipal?
RESPUESTA:
Los gastos de representación,
Los gastos de representación, o de atenciones protocolarias y representativas, son aquellos que se realizan con cargo a créditos presupuestarios específicos, para atender las necesidades relacionadas con actuaciones en el ejercicio de sus funciones públicas de representación o protocolo de los altos cargos de la Administración, debiendo acreditarse que se realizan por lo tanto en beneficio o utilidad para el ente que representan, para atender sus actividades sociales y no para la persona que lo representa.
Por tanto, y en una primera aproximación, podríamos definir los gastos de representación, o de atenciones protocolarias y representativas, como aquellos gastos dotados presupuestariamente para atender las actividades sociales de los altos cargos, en virtud de su autoridad y de su función de representación de la Administración Pública en la que desempeñan sus funciones.
La Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales no da ningún detalle en relación a qué gastos pueden imputarse a esa clasificación económica.
Esta carencia de desarrollo ha fundamentado una valoración muy amplia por parte de la doctrina autorizada en relación con sus posibles supuestos. Así, la Sentencia de 14 de noviembre de 2003 de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, en la que se formuló un voto particular por parte de su Presidenta, analiza en los fundamentos de derecho decimocuarto y decimosexto la consideración de determinados gastos como de atenciones protocolarias y representativas en el ámbito de una Corporación Local, fijando al respecto, un criterio flexible al admitir como tales ciertos donativos y hasta atenciones al personal colaborador de la correspondiente Autoridad, con motivo de las fiestas navideñas o con ocasión de la jubilación, fundamentando tal postura, en el primer caso, en que se trata de relaciones de beneficencia que venía atendiendo tradicionalmente la Alcaldía y, en el segundo, en que no tienen el carácter de retribuciones de personal:
Y es que la finalidad del concepto 226 no es otra que la de habilitar el crédito necesario y limitado para que la Autoridad municipal pueda cumplir con sus compromisos y deberes de carácter social, representativo y protocolario, que puedan surgirle en relación con el cargo que desempeña. Por ello, ante la ausencia de un criterio normativo que hubiera definido la propia rúbrica presupuestaria, debemos entender como propios de la misma los donativos en cuestión, pues todos ellos, con destino benéfico dado el motivo o el objeto social de las personas o entidades donatarias, son consecuencia de las relaciones de beneficencia que por la Alcaldía de (…) a lo largo de los años, se han atendido, tal y como se refleja en la referencia histórica de este concepto presupuestario.
Son todos ellos la consecuencia del margen de discrecionalidad que permite tal rúbrica, cuyos límites vienen dados por el marco de las relaciones sociales, representativas y protocolarias de la Alcaldía de sin que el control jurisdiccional pueda sustituir la decisión tomada, siempore y cuando sea una d elas incluidas en el abanico de posiblidades , todas ellas igualmente justas que permite dicho concepto presupestario, que nunca ha sifdo objeto de definitición, pues ello trasciende de la función de los Tribunales (STS de 1 de octubre de 1979, 21 de febrero de 1984, 12 de junio de 1985, 15 de diciembre de 1986 entre otras).
Cobra especial importancia por lo tanto el control que vaya a realizarse en el momento de reconocerse las obligaciones, y la posible autolimitación que pueda existir en las bases de ejecución del presupuesto, para dar respuesta a la pregunta formulada por el consultante.
Por intentar partir de una definción pública, la Resolución de 19 de enero de 2009 de la Dirección General de Presupuestos, por la que se establecen los códigos que definen la clasificación económica del Presupuesto del Estado, sus Organismos autónomos, Agencias estatales y otros Organismos públicos, determina los gastos que se pueden imputar presupuestariamente al subconcepto “226.01 Atenciones protocolarias y representativas”, diferenciándolos de los que se deben imputar a los subconceptos “226.06 Reuniones, conferencias y cursos” y “226.08 Gastos reservados”. Al Subconcepto 01 Atenciones protocolarias y representativas se imputarán los gastos que se produzcan como consecuencia de actos de protocolo y representación que las autoridades del Estado, organismos autónomos, agencias estatales u otros organismos públicos, tengan necesidad de realizar en el desempeño de sus funciones, tanto en territorio nacional como en el extranjero, siempre que dichos gastos redunden en beneficio o utilidad de la Administración y para los que no existan créditos específicos en otros conceptos. Añade que no podrá abonarse con cargo a este Subconcepto ningún tipo de retribución, en metálico o en especie, al personal dependiente o no del departamento, organismo autónomo, agencia estatal o ente público, cualquiera que sea la forma de esa dependencia o relación
Cabe deducir de aquí que son, por lo tanto:
Gastos cuya necesidad está acreditada.
Por su relación directa con una actividad oficial en la que debe intervenir la autoridad que representa al ente local, y a la que está invitada precisamente por esa condición de representante.
Y por lo tanto, benefician a la colectividad,
La IGAE determinó inicialmente su criterio respecto de la justificación de los gastos de representación, mediante la Circular 3/1966, de 8 de febrero. Posteriormente el Informe de 21 de marzo de 1983 determinó de forma más concreta los requisitos de la justificación de estos gastos, y finalmente en el de 12 de abril de 2004 indica que deben aportarse, además de las facturas u otros documentos acreditativos de la realidad del gasto, una memoria explicativa o certificado del órgano gestor, que describa con el suficiente grado de detalle el acto del que deriva el gasto, los motivos de su celebración, y la identificación explícita de los participantes en el mismo, para poder comprobar la necesidad de los gastos y su vinculación con los fines establecidos respecto del subconcepto presupuestario así como que el gasto realizado redunda en beneficio de la colectividad. La justificación en todo caso deberá tener el detalle suficiente que permita verificar, no solo la realidad del gasto, sino también el cumplimiento de la finalidad a la que están destinados los gastos
A la vista de la documentación requerida, y de la amplitud de los gastos que parecen poder tener amparo, ya no solo en la indeterminación local, sino incluso en la regulación estatal, ya que el requisito exigido es la acreditación de la necesidad, entendemos que precisamente es este elemento el que debe quedar sólidamente fundamentado en el expediente.
La actual regulación del contrato menor en el artículo 118 LSCP comienza precisamente esta actuación con la redacción de una memoria justificativa de la necesidad, que ha de ser puesta de manifiesto por el órgano de contratación. Si las circunstancias del caso permiten justificar que existe una invitación que debe ser atendida de manera ineludible formulada a la autoridad local para que asista a un acto, y que en ella figura el requisito obligatorio (no sugerido, pues entendemos que no ha de responder a una simple voluntad o capricho del alto cargo, sino que debe ser una exigencia de la organización) el uso de vestuario de etiqueta, se deberán poner a su disposición unos bienes que no suelen formar parte del vestuario habitual de las personas vinculadas con la Administración, ya que el uso de estas prendas es absolutamente excepcional. Esto permitirá la redacción de la memoria a la que alude el artículo 118.1 LCSP citado, continuando con posterioridad los trámites que resulten necesarios de acuerdo con esa figura contractual, para la satisfacción de esa necesidad. En todo caso, estos contratos están exentos de fiscalización previa.
Lo que sí parece dudoso, sin conocer todos los datos de la agenda de esa autoridad local, es que le sea precisa la adquisición de la indumentaria a título de propietario al ente local, ya que sería incluso discutible su calificación como bien de naturaleza corriente, ya que probablemente pueda considerarse que la duración de la adquisición es superior a un año, y esta imputación sí podría ser reparada en la fase de intervención previa del reconocimiento de las obligaciones, al analizar el extremo de adecuación y suficiencia del crédito aprobado. A nuestro juicio esta actuación, salvo que existan un número elevado de usos de la indumentaria en la legislatura, carece de eficiencia, ya que se podría solucionar la misma necesidad acudiendo a un servicio de alquiler, que seguro es más económico, y no obliga a la corporación a adquirir un bien cuya utilización futura puede no ser posible por una obvia razón de talla, por esa misma autoridad o por otras.
En conclusión,
Entendemos que el elemento definitorio de los gastos que se imputan a la estructura presupuestaria 226.01 de atenciones protocolarias y representativas, a la vista de la indeterminación normativa y la amplitud de la interpretación jurisprudencial, es que se acredite de manera suficiente la necesidad y la relación directa con una actividad de representación a la que deba asistir la autoridad (o que deba ser organizada por la entidad para la asistencia de otras actividades), en beneficio de la colectividad. En todo caso, la satisfacción de las necesidades públicas ha de buscar el procedimiento más eficiente, de acuerdo con lo previsto en la LOEPSF (artículo 7.3), y la imputación de su objeto ha de respetar la naturaleza corriente o de inversión del gasto.
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