Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2018 (funcionarios de la administración Local)
La cuestión y su recorrido
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado, con fecha 26 de septiembre de 2016, dos sentencias en las que se resuelve sobre los efectos que se han de derivar de los sucesivos nombramientos como funcionario interino.
De esas sentencias la que se corresponde con el recurso de casación número 1305/2017 (Sentencia número 1.426/2018) analiza el cese de un funcionario interino de la Administración Local (Ayuntamiento de Vitoria) que había prestado servicios como Técnico Superior de Administración Especial para la ejecución de un programa temporal desde el 31 de enero de 1998 hasta el 31 de diciembre de 2012, e inmediatamente antes del tomar posesión como funcionario interino había prestado servicios para ese Ayuntamiento desde el 1 de diciembre de 1993. La otra resolución, la correspondiente al recurso de casación número 785/2017 (Sentencia número 1.42/2018) se refiere a un caso de personal estatutario temporal de carácter eventual de los servicios de salud.
El íter asunto que aquí resuelve el Tribunal Supremo ha dado lugar a las siguientes resoluciones:
1) Sentencia Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Vitoria-Gasteiz que desestimó el recurso interpuesto.
2) Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 9 de marzo de 2015, que planteaba cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre si la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada, ¿debe ser interpretada en el sentido de que se opone a una legislación nacional que, en los supuestos de abusos como consecuencia de la utilización de contratos de trabajo de duración determinada, no reconoce con carácter general, en el caso de los funcionarios interinos y a diferencia de lo que ocurre en idéntica situación para los contratados laborales por la Administración, el derecho al mantenimiento del vínculo como indefinidos no fijos, es decir, con derecho a ocupar la plaza desempeñada temporalmente hasta su cobertura en forma reglamentaria o su amortización por los procedimientos legalmente establecidos? Y caso de que la respuesta a la cuestión planteada fuera negativa cómo habían de interpretarse los principios de equivalencia yde efectividad.
3) Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictó Sentencia, (entre Florentina Martínez Andrés y Servicio Vasco de Salud -asunto C-184/15-, y entre Juan Carlos Castrejana López y Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz -asunto C-197/15), declarando que:
· La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una norma nacional, como la controvertida en el litigio principal, sea aplicada por los tribunales del Estado miembro de que se trate de tal modo que, en el supuesto de utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, se concede a las personas que han celebrado un contrato de trabajo con la Administración un derecho al mantenimiento de la relación laboral, mientras que, con carácter general, no se reconoce este derecho al personal que presta servicios para dicha Administración en régimen de Derecho administrativo, a menos que exista una medida eficaz en el ordenamiento jurídico nacional para sancionar los abusos cometidos respecto de dicho personal, lo que incumbe al juez nacional comprobar.
· Lo dispuesto en el Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, que figura en el anexo a la Directiva 1999/70, en relación con el principio de efectividad, debe interpretarse en el sentido de que se opone a normas procesales nacionales que obligan al trabajador con contrato de duración determinada a ejercitar una nueva acción para que se determine la sanción apropiada cuando una autoridad judicial ha declarado la existencia de utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, en la medida en que de ellas se derivan para dicho trabajador inconvenientes procesales en forma, en particular, de costes, de duración y de normativa de representación procesal, que pueden hacer excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que le confiere el ordenamiento jurídico de la Unión.
4) Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 12 de diciembre de 2016, estimando parcialmente el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 1 de los de Vitoria, revocándola, anulando el cese de que fue objeto la recurrente y condenamos a la demandada a considerar a todos los efectos como indefinida no fija la relación de servicios que les vincula desde el nombramiento de 1995.
La interposición del recurso de casación: admisión e interés casacional
Interpuesto recurso de apelación por el Ayuntamiento de Vitoria la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del tribunal Supremo acordó, mediante Auto de 13 de junio de 2017, admitir a trámite el recurso interpuesto contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 12 de diciembre de 2016, y “precisar, de modo similar a lo decidido en el auto de 30 de mayo de 2017, dictado en el recurso de casación núm. 785/2017, que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:
1ª) Si, constatada una utilización abusiva de los sucesivos nombramientos de quien suscribió, primero, un contrato laboral de duración determinada, y después fue nombrado y vuelto a nombrar funcionario interino, debe, de conformidad con la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Décima) de 14 de septiembre de 2016, dictada en los asuntos acumulados C-184/15 y C-197/15, adoptarse como única solución jurídica aplicable la de conversión de su relación de servicios en una de carácter indefinido no fija, aplicando de forma analógica la jurisprudencia del orden social, o bien, si cabe afirmar que en nuestro ordenamiento jurídico existen otras medidas de aplicación preferente e igualmente eficaces para sancionar los abusos cometidos en dicha relación.
2ª) Con independencia de la respuesta que se ofrezca a la cuestión anterior, si el afectado por la utilización abusiva de esos nombramientos tiene o no derecho a indemnización, por qué concepto y en qué momento.
La Sentencia del Tribunal Supremo: Análisis y Fallo
Cuestiones analizadas
Aunque el propio Auto de admisión identifica como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y en el artículo 135 de la Constitución, lo cierto es que la sentencia tiene que profundizar en el estudio del Acuerdo marco anexo a la Directiva 1999/70/CE (Fundamentos 4, 5 y 6), así como sobre la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la cláusula 5 que regula las Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva reproduciendo, en extenso, la Sentencia en 14 de septiembre de 2016, en los asuntos acumulados C-184/15 y C-197/15 a la que ya se ha hecho referencia (Fundamentos 7, 8 y 9) y la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la creación jurisprudencial de la relación de empleo “indefinida no fija” (Fundamento 11).
Sobre las medidas legales equivalentes y el derecho a indemnización
Y, antes de dar respuesta a las cuestiones que, con interés casacional, dieron lugar a la admisión del recurso, el Tribunal Supremo pone de manifiesto dos cuestiones que merecen ser destacadas. De un lado que las “medidas legales equivalentes” se omitieron, resultando ineficaz su previsión legal, lo que lleva consigo, directa e inmediatamente, la aplicación del Acuerdo marco y de la jurisprudencia que lo interpreta. Es así, sencillamente, porque la consecución de lo querido por ese acto normativo de la Unión no queda, en absoluto, a disposición del Estado miembro (Fundamento 14) y, de otro, que Junto con esas consecuencias jurídicas, no habría cabido negar, de entrada, que además pudiera proceder el reconocimiento de un derecho indemnizatorio. Pero este reconocimiento depende de las circunstancias singulares del caso; debe ser hecho en el mismo proceso en que se declara la existencia de la situación de abuso; y sólo habría podido ser hecho si la parte actora, además de deducir tal pretensión: a) hubiera invocado en el momento procesal oportuno qué daños y perjuicios, y por qué concepto o conceptos en concreto, le fueron causados; y b) hubiera acreditado por cualquiera de los medios de prueba admitidos en derecho, la realidad de tales daños y/o perjuicios, de suerte que sólo pudiera quedar para ejecución de sentencia la fijación o determinación del quantum de la indemnización debida (Fundamento 17)
Respuesta a las cuestiones de interés casacional
El Tribunal Supremo resuelve:
1) Respecto de la utilización abusiva de los sucesivos nombramientos de quien suscribió, primero, un contrato laboral de duración determinada, y después fue nombrado y vuelto a nombrar funcionario interino que la solución jurídica aplicable no es la conversión del personal que fue nombrado como funcionario interino de un Ayuntamiento, en personal indefinido no fijo, aplicando de forma analógica la jurisprudencia del orden social, sino, más bien, la subsistencia y continuación de tal relación de empleo, con los derechos profesionales y económicos inherentes a ella desde la fecha de efectos de la resolución anulada, hasta que esa Administración cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el art. 10.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, y hoy en el mismo precepto del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.
2) Respecto de si el afectado por la utilización abusiva de esos nombramientos tiene o no derecho a indemnización, por qué concepto y en qué momento, señala que el reconocimiento del derecho:
a) Depende de las circunstancias singulares del caso
b) Debe ser hecho, si procede, en el mismo proceso en que se declara la existencia de la situación de abuso
c) Requiere que la parte demandante deduzca tal pretensión; invoque en el momento procesal oportuno qué daños y perjuicios, y por qué concepto o conceptos en concreto, le fueron causados; y acredite por cualquiera de los medios de prueba admitidos en derecho, la realidad de tales daños y/o perjuicios, de suerte que sólo podrá quedar para ejecución de sentencia la fijación o determinación del quantum de la indemnización debida. Además, el concepto o conceptos dañosos y/o perjudiciales que se invoquen deben estar ligados al menoscabo o daño, de cualquier orden, producido por la situación de abuso, pues ésta es su causa, y no a hipotéticas “equivalencias”, al momento del cese e inexistentes en aquel tipo de relación de empleo, con otras relaciones laborales o de empleo público.
En definitiva, se puede llega a la conclusión de que:
1) Los funcionarios públicos son una cosa y el personal laboral otra. Dos mundos, dos ordenamientos (EBEP frente a ET), sin que queda construir un tercer género seleccionando (y desechando) disposiciones de uno y otro régimen jurídico.
2) Las situaciones que se han ido desarrollando (y degenerando a los años), esa permanencia en un puesto y funciones más allá de todo espacio de tiempo razonable no puede dar lugar a consolidar situaciones en el empleo público al margen de la regulación establecida para ello…
3) Que podrá dar lugar, en su caso, a una situación indemnizable, pero no como solución general, sino como respuesta a un supuesto particular en el que queden acreditados, por cualquiera de los medios de prueba admitidos en derecho, la realidad de tales daños y/o perjuicios derivados de la existencia de ese utilización abusiva de los sucesivos nombramientos, es decir, probada la perversión del sistema y los daños que de esa situación se han derivado en el supuesto concreto.
Solución que, ajustada a Derecho, no colmará en modo alguno las expectativas que se habían creado.
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