Contratos administrativos que encubren relaciones laborales o funcionariales
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El objeto del presente estudio ha sido determinar el régimen jurídico que resulta aplicable cuando las Entidades del Sector Público celebran con personas físicas contratos administrativos que encubren relaciones laborales o que tienen por objeto funciones reservadas al personal funcionario. En una primera parte de este artículo se ha hecho referencia a los criterios de distinción entre el contrato administrativo y la relación laboral. De manera resumida, cabe concluir que la naturaleza jurídica de la relación no depende de la calificación que le atribuyan las partes, sino de su contenido real, y que el criterio principal de distinción entre ambas figuras radica en que la relación jurídica entre ambas partes reúna las características que definen la relación laboral, según los artículos 1 y 8 del Estatuto de los Trabajadores.
La determinación de que el contrato administrativo encubre una relación laboral implica la existencia de graves infracciones del ordenamiento jurídico. Así, el trabajador ha quedado despojado de los derechos que le reconoce la legislación laboral y de la Seguridad Social (estabilidad laboral, causas de suspensión, modificación y extinción del contrato laboral, retribuciones, régimen de vacaciones y jornada laboral, acogimiento al Régimen General de la Seguridad Social con el consiguiente deber de cotizar del empresario y el trabajador, etc.). Pero además, se constata la producción de un fraude al derecho fundamental de acceso a los cargos y funciones públicas de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, reconocido en los artículos 23.2 y 14 de la Constitución, por cuanto no se ha tramitado el proceso selectivo legalmente establecido para reclutar personal laboral (fijo o temporal). Y debe destacarse que la legislación de contratos del Sector Público permite celebrar contratos menores de servicios con el límite de 18.000 euros, sin publicidad ni concurrencia competitiva, y contratos negociados hasta los 100.000 euros, sin exigir publicidad si no se superan los 60.000 euros. Por tanto, el juego que da esta regulación para contratar personas "a dedo" es enorme.
Además, si el contrato administrativo ha tenido por objeto la realización de tareas que están reservadas por ley al personal funcionario, queda infringida también dicha reserva (establecida en el artículo 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público y demás normativa estatal y autonómica).
Como puede verse, las irregularidades que conlleva la utilización fraudulenta de la contratación administrativa son relevantes, y, en particular, lesivas del derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a los empleos públicos.
En cuanto a los efectos jurídicos que conlleva la declaración de laboralidad de la relación jurídica encubierta por el contrato administrativo, debe destacarse en primer lugar que no ha existido una normativa que los regule con claridad, siendo la jurisprudencia la que ha ido dando respuesta a los litigios planteados a este respecto. La respuesta del legislador ha sido, por tanto, inexistente y, en los últimos años, insuficiente y fragmentaria.
De forma resumida, cabe señalar que la celebración de contratos administrativos que encubren relaciones laborales da lugar, según la jurisprudencia, a la declaración de laboralidad de la relación jurídica, así como, en su caso, a la aplicación de la figura jurisprudencial del trabajador indefinido no fijo. Ello determina que el trabajador permanece en el puesto de trabajo, siendo reconocido como un trabajador indefinido, pero solamente hasta que el puesto que ocupa sea cubierto por los procedimientos ordinarios, tal y como señala la Disposición Adicional 15ª del Estatuto de los Trabajadores, que, además, dispone expresamente que la Administración Pública tiene la obligación de tramitar dichos procedimientos de cobertura del puesto.
Pero también se ha expuesto que parte de la doctrina y algunos órganos judiciales ya discuten que la figura del trabajador indefinido no fijo sea aplicable a este caso, porque la relación originaria (laboral encubierta) no se ha constituido de acuerdo con los principios constitucionales de mérito y capacidad que rigen en el acceso al empleo público, incluido el empleo público laboral temporal. No obstante, el Tribunal Supremo continúa aplicando, de manera reiterada, la figura del trabajador indefinido no fijo, que ha sido ratificada por el Tribunal Constitucional.
La cuestión se complica más si el contrato administrativo se celebró teniendo por objeto la realización de funciones reservadas al personal funcionario. Como se ha expuesto anteriormente, la relación laboral que subyace bajo el contrato administrativo no puede tener por objeto funciones reservadas por ley al personal funcionario. Y si así hubiera sucedido, no podrá declararse la existencia de una relación funcionarial o de interinidad, porque estas relaciones sólo pueden nacer en virtud del correspondiente acto administrativo de nombramiento tras la tramitación del correspondiente proceso selectivo.
Por tanto, nos encontramos con una relación laboral que tiene por objeto funciones reservadas por ley al personal funcionario. Al respecto, parte de la doctrina viene señalando la nulidad de la contratación de personal laboral para desempeñar funciones adscritas a funcionarios en la correspondiente relación de puestos de trabajo.
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